Idealer under press

Denne saken er mer enn to år gammel

Sommeren 2015 kom den globale flyktningkrisen til Norge. Først reagerte vi med medfølelse. Deretter lot politikerne bekymringen ta overhånd. Det er lett å snakke varmt om folkeretten når solen skinner, men det er på uværsdager den virkelig behøves.

De kom syklende over Europas nordligste grenseovergang. En gammel avtale mellom Norge og Russland gjorde det forbudt å krysse grensen til fots, og uten gyldig visum var de forhindret fra å ta offentlig transport. Derfor var sykkel den eneste muligheten.

Asylsøkerne som kom til Finnmark var en heterogen gruppe. Noen hadde bodd i Russland i flere år. Enkelte hadde til og med fått russisk statsborgerskap. Men det store flertallet hadde kun vært i Russland på gjennomreise på vei til Norge. Mange kom fra krigsherjede land som Afghanistan, Syria og Irak, men det var også en del fra land som sjelden får flyktningstatus i Norge, som Bangladesh og Nepal.

Regjeringen forsøkte å skape et inntrykk av at de fleste som kom var økonomiske migranter uten beskyttelsesbehov, og derfor kunne returneres til Russland. Samtidig insisterte den på at flyktninger som hadde reist gjennom Russland, kunne få beskyttelse der og derfor kunne avvises i Norge.

Men det var en utfordring: Utlendingsloven, som slår fast at ingen flyktninger skal kunne avvises uten at landet de ble avvist til har et fungerende asylsystem som gjør det mulig å søke beskyttelse der. Det har ikke Russland.

Fra sommervarme til vinterkulde

Våren 2015 startet en mobilisering for at Norge skulle ta imot et økt antall syriske kvoteflyktninger for å avlaste nabolandene til Syria. Initiativet kom fra Flyktninghjelpen og andre frivillige organisasjoner, og flere av ungdomspartiene hang seg raskt på. De presset på moderpartiene sine og fikk raskt stort gjennomslag.

I løpet av noen uker var det klart at alle partier på Stortinget, med unntak av de to regjeringspartiene, gikk inn for at Norge skulle ta imot 10.000 syriske kvoteflyktninger. Et viktig vendepunkt var da Jonas Gahr Støre fra landsmøtets talerstol signaliserte at Arbeiderpartiet stilte seg bak kravet og at partiet nå skulle stå for en ‘human og rettferdig’ asylpolitikk. Den tidligere politikken med ‘streng og rettferdig’ var forkastet.

Etter en tautrekking mellom regjeringspartiene og opposisjonen endte det med et kompromiss hvor resultatet ble 8000 kvoteflyktninger over tre år. FrP trakk seg fra forhandlingene fordi de mente økningen var for stor. SV stilte seg utenfor forliket fordi de mente 8000 var for få. Vedtaket hadde bred støtte i opinionen. Det var imidlertid også kritiske røster som mente ressursene kunne blitt brukt mer effektivt i Syrias naboland.

Sensommeren 2015 var Norge preget av en «varmebølge» hvor både enkeltpersoner, media og de fleste politikere følte sympati med de mange flyktningene som kom over Middelhavet og etter hvert også til Norge. I løpet av få måneder kom imidlertid høsten og kulden. Det økende antallet asylsøkere skapte politisk bekymring for at dette var mer enn Norge kunne håndtere. En av hovedgrunnene var strømmen av flyktninger på sykkel som ikke viste tegn til å avta.

Asylforlik i ekspressfart

En «handlekraftig» justisminister tok derfor grep og presenterte et lovforslag som skulle gjøre det mulig å returnere flyktninger til Russland, selv om de ikke hadde mulighet til å søke asyl der. For å unngå omkamper i det norske utlendingssystemet, ville han også ha instruksjonsmyndighet over ankeorganet Utlendingsnemnda (UNE).

Utspillet var klarert med lederne for opposisjonspartiene på forhånd. Med unntak av SV og MDG uttrykte alle forståelse for at dette var helt nødvendig i den ekstraordinære situasjonen Norge og Europa befant seg i. Forslaget ble ikke sendt ut på høring slik normal praksis er ved viktige lovendringer. Det ble også behandlet i ekspressfart i Stortinget, nærmest uten debatt, og verken FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) eller andre uavhengige instanser ble rådført om dette var i tråd med Norges internasjonale forpliktelser. En uke etter at forslaget ble lagt frem, ble det vedtatt av Kongen i Statsråd.

Asylforliket i Stortinget besto i at Regjeringen fikk en bestilling på 18 punkter for innstramning som de skulle utrede og komme tilbake til Stortinget med. Det siste punktet var en erklæring om at internasjonale konvensjoner ikke var tilpasset vår tids flyktningsituasjon, og at regjeringen skulle ta et internasjonalt initiativ til å gjennomgå konvensjonene på nytt.

De 5000 som kom på sykkel fra Russland og de 30.000 som totalt kom til Norge i 2015 hadde rystet hele det politiske Norge så mye at man vurderte å bryte med en lang og stolt folkerettslig tradisjon.

Statsminister Erna Solberg og innvandringsminister Sylvi Listhaug besøker Hvalstad transittmottak i mai 2016. Foto: NTB Scanpix/ Terje Pedersen

Norges internasjonale forpliktelse

Når situasjonen i Europa blir omtalt som en flyktningkrise, er det viktig å huske den virkelige flyktningkrisen som nå utspiller seg i Syria og nabolandene. Det er forståelig at nasjonale politikere ønsker å ha kontroll på hvem som kommer inn i landet og er bekymret for at innvandringen kan bli større enn man klarer å håndtere. Likevel er det helt avgjørende at tiltakene man innfører for å redusere tilstrømmingen ikke innebærer at man forkaster grunnleggende prinsipper og handler i strid med folkeretten og internasjonale forpliktelser.

Det er nettopp i krisetider de internasjonale kjørereglene er viktigere enn noen gang, siden de er ment å være en sikkerhetsventil for mennesker som har behov for beskyttelse. Derfor er det kritikkverdig at Stortinget endret utlendingsloven i ekspressfart for å forhindre at flyktninger fortsatte å komme til Norge over grensen fra Russland.

Høykommissæren for flyktninger har i ettertid kommet med sterk kritikk av norske myndigheter for denne lovendringen. UNHCR mener det er feil å betrakte Russland som et trygt tredjeland hvor flyktninger kan sendes tilbake, så lenge det er svært vanskelig å få asylsøknaden behandlet der.

Tverrpolitisk forsømmelse

Både borgerlige og rødgrønne regjeringer har de siste 15 årene valgt å handle i strid med UNHCRs anbefalinger når det gjelder vurdering av om et land er trygt å returnere asylsøkere til. Det er likevel enda mer alvorlig når en bred allianse på Stortinget endrer selve lovgivningen i strid med høykommissærens klare råd.

I Flyktningkonvensjonen er UNHCR gitt ansvaret for å påse at konvensjonen tolkes i tråd med intensjonen. Norge bør derfor bidra til å styrke respekten for konvensjonen og UNHCRs anbefalinger og ikke skape presedens for at disse enkelt kan fravikes når man føler seg presset.

Mange av flyktningene som krysset grensen ved Storskog i Finnmark, hadde kun brukt Russland som transittland. I henhold til UNHCRs tolkning tilsier ikke det at flyktningen har nødvendig tilknytning, slik at Russland skal betraktes som et tredjeland. Politikernes bekymring for farene flyktninger utsettes for når de krysser Middelhavet på vei til Europa får en hul klang når de samme politikerne samtidig umiddelbart stopper en alternativ og langt tryggere rute, som den via Russland til Norge.

De som har hatt lovlig opphold i Russland i lang tid og ikke risikerer å bli sendt tilbake til land hvor de risikerer forfølgelse, ville kunne blitt returnert til Russland uten å endre lovgivningen. De som bare hadde reist gjennom Russland burde fått asylsøknadene behandlet på vanlig måte.

Sviktende internasjonalt samarbeid

Norges håndtering av flyktningstrømmen over Storskog er dessverre representativ for hvordan de fleste europeiske land opptrer i stadig større grad. I stedet for å rette oppmerksomheten mot samarbeid og ansvarsfordeling, prioriterer land etter land å bygge gjerdene høyere slik at flyktningene må velge andre ruter.

Flyktninghjelpen mener Norge burde tatt initiativ til større grad av solidarisk fordeling av flyktninger mellom de europeiske landene. Dermed kunne også andre land ha tatt imot flyktninger fra Norge, dersom vår grense mot Russland hadde ført til at vi fikk en uforholdsmessig stor andel, slik Hellas gjør i dag.

I likhet med øvrige europeiske land har Norge visumkrav for alle land hvor det kan forventes å komme asylsøkere, og visum blir ikke gitt dersom man antar at vedkommende vil søke asyl. I tillegg er flyselskap pålagt å sjekke at passasjerer ikke kommer med flyet uten gyldig visum. Når også vår eneste grense mot land utenfor Schengen i realiteten nå er stengt, blir det umulig å søke asyl i Norge og Europa på lovlig vis, dersom alle yttergrenseland opptrer på samme måte.

Denne situasjonen gir enda større makt til menneskesmuglere, som blir flyktningenes eneste alternativ. Jo vanskeligere det blir å komme inn i Europa, jo mer vil menneskesmuglerne ta seg betalt. Det fører til at kun de aller mest ressurssterke vil ha mulighet til å betale, og kanskje ikke de med størst behov for beskyttelse.

Innstramningsforslagene begrunnes med et ønske om å begrense grunnløse asylsøknader. Realiteten er imidlertid at det vel så mye er de som har beskyttelsesbehov som blir holdt ute. Gjennom avtaler med transittland og trusler om at flyktninger vil bli returnert hvis de har krysset deres territorium, skaffer vi oss også «grensevakter» som stanser flyktninger før de kommer til våre grenser. Selv om vi da kan gjemme oss bak at vi formelt sett gir mennesker rett til å søke asyl ved vår grense, er konsekvensene for den enkelte flyktning den samme som om de skulle bli avvist ved den norske grensebommen.

På begynnelsen av 90-tallet var daværende generalsekretær i Flyktningerådet (nå Flyktninghjelpen), Trygve Nordby, en pådriver for en ny helhetlig flyktningpolitikk, som i større grad skulle se beskyttelse av flyktninger i Norge og hjelp til flyktninger i andre deler av verden i sammenheng. Debatten i etterkant av Nordbys forslag ledet fram til Stortingsmelding nr. 17 (1994-1995) Om flyktningpolitikken. Den omfattet aspekter knyttet til bistand, nødhjelp, konfliktløsning, internasjonalt samarbeid og støtte til demokrati- og menneskerettighetsutvikling, og hadde som et viktig mål å bidra til å redusere grunnlaget for at mennesker måtte flykte, samt å gi effektiv beskyttelse i nærområdene for de som var på flukt. I tillegg ble midlertidighet sentralt, også for flyktninger som kom til Norge.

Slutten på den kalde krigen og Sovjetunionens sammenbrudd førte til en rekke nye interne konflikter og mennesker som ble drevet på flukt. Det brøt igjen ut kriger på vårt eget kontinent, da Jugoslavia gikk i oppløsning. Samtidig var tidsånden preget av optimisme etter den kalde krigens slutt, og det var et utbredt ønske om å hjelpe dem som ble uskyldige ofre i en brytningstid, som de fleste forventet var en kortvarig mellomfase på veien mot en mer fredelig og harmonisk verden.

I 1993 kom det 12.000 bosniske flyktninger til Norge. Noen kom som individuelle asylsøkere, andre som kvoteflyktninger etter oppfordring fra UNHCR. Norge var det siste landet i Europa som innførte visumplikt for bosniere. Da visumplikt til slutt ble innført falt ankomsttallene dramatisk. Bosnierne ble gitt midlertidig kollektiv beskyttelse for tre år, med mulighet for forlengelse i ett år til. Dersom forholdene i hjemlandet ikke gjorde det forsvarlig med retur etter fire år var det meningen at de skulle får permanent opphold i Norge. Etter Dayton-avtalen, som markerte slutten på krigen i Bosnia, mente mange at det var naturlig at bosnierne vendte hjem.

Det var likevel mange, også blant partiene på Stortinget, som argumenterte for at det var både uforsvarlig og urimelig å kreve at flyktningene skulle trues til å reise tilbake til et land i ruiner. Trygve Nordby og Flyktningerådet var derimot klare på at de bosniske flyktningene som ikke hadde et beskyttelsesbehov etter en ny individuell vurdering, måtte returnere for at ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse skulle kunne bestå som et troverdig alternativ. Da Torbjørn Jagland overtok som statsminister i 1996 og utpekte Anne Holt som ny justisminister, vedtok regjeringen imidlertid å gi alle de bosniske flyktningene permanent opphold.

UDI-utspill

Som en reaksjon på disse paradoksene har stadige flere tatt til orde for at det internasjonale beskyttelsesregimet må gjennomgås, og at det er behov for å tenke helt nytt. En av dem som nylig tillot seg å tenke høyt om disse problemstillingene, var direktør i Utlendingsdirektoratet (UDI), Frode Forfang.

UDI-direktøren mener europeiske og andre rike land må ta imot betydelig flere kvoteflyktninger for å skape alternativer til menneskesmuglere. En forutsetning for at dette skal bli en realitet, er at landene ikke samtidig tar imot individuelle asylsøkere, og at hele asylretten derfor bør vurderes.

Det er imidlertid en lang rekke utfordringer knyttet til dette forslaget, som må løses før det kan være et realistisk alternativ, noe også Forfang poengterer. Mange er skeptiske til å endre det internasjonale beskyttelsesregimet for flyktninger også fordi sterke krefter ønsker å redusere Norges og Europas forpliktelse til å ta internasjonalt ansvar for flyktninger. Frykten er derfor at en åpning for å revidere konvensjonene vil skape en åpning for større grad av ansvarsfraskrivelse.

Kappløpet mot bunnen

I tillegg til å bygge fysiske og juridiske gjerder for å stenge flyktninger ute, konkurrerer også europeiske land om å ha en flyktningpolitikk som er strengere enn nabolandene, slik at de skal framstå som mindre attraktive for flyktningene.

Da innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug presenterte regjeringens forslag til innstramningstiltak i romjulen 2015, kunne hun triumferende slå fast at Norge med disse endringene ville ha Europas strengeste asylpolitikk.

Forslagene ble sendt på høring og møtte massiv kritikk, blant annet fra UNHCR. Det var likevel kun tatt inn mindre justeringer i forslaget som ble presentert for Stortinget i april 2016, etter at regjeringene hadde gått gjennom høringsinnspillene.

Omstridt integreringspolitikk

Flyktninghjelpen er spesielt kritisk til forslaget om å gjøre det langt vanskeligere for flyktninger å få familiegjenforening. Kravet om tre års arbeid eller studier før man kan hente familien til Norge er urimelig. Inntektskravet som er foreslått i tillegg gjør at det for svært mange vil være uoppnåelig noen gang å oppnå familiegjenforening.

Dette er mennesker i en sårbar situasjon hvor ofte hele familien er på flukt, men befinner seg i forskjellige land. Presidenten i den øverste britiske asyldomstolen, Bernard McCloskey, mener det er tvilsomt om den norske regjeringens forslag er i tråd med Den europeiske menneskerettskonvensjonen.

I mange syriske familier har mannen reist i forveien fordi kostnaden har vært for stor til at hele familien kunne betale menneskesmuglere, og fordi de har håpet at barna skulle slippe den påkjenningen det er å krysse Middelhavet i livsfarlige båter. Nå får et stort antall mødre med barn det håpløse valget mellom å leve på ubestemt tid på flukt adskilt fra ektemannen, eller å forsøke å flykte over Middelhavet for å gjenforenes. Dette bryter med alle prinsipper vi ellers holder høyt, om å beskytte kvinner i en vanskelig situasjon og viktigheten av at familier ikke splittes.

Dette er også en politikk som skader integreringen i Norge. En flyktning som skal leve i uvisshet om familien er trygg, har et svært dårlig utgangspunkt for å lykkes med å etablere et liv i et nytt land.

Dessverre er dette bare ett av mange eksempler på at land etter land foreslår innstramninger som både er inhumane og skadelige for integreringen, hvor hensikten er å virke avskrekkende når flyktninger skal velge hvor de skal søke asyl. I stedet for å forsøke å vinne kappløpet mot bunnen, bør Norge derfor ta en lederrolle i arbeidet med å tilstrebe en felles europeisk asylpolitikk.

En stolt tradisjon som forplikter

Fridtjof Nansen var den første høykommissæren for flyktninger og ble blant annet kjent for Nansen-passet som ga statsløse flyktninger mulighet til å flykte i sikkerhet etter første verdenskrig. Nansen er et navn som har en høy stjerne i mange land verden over den dag i dag for den banebrytende innsatsen han gjorde for mennesker på flukt.

Norge nyter også stor respekt for det arbeidet som har blitt gjort for mennesker på flukt i nyere tid. Vi har vært en av UNHCRs største økonomiske bidragsytere og en viktig politisk støttespiller. Senest i februar 2016 var Norge med og arrangerte giverlandskonferanse for Syria og nærområdene, og lovet selv å stille opp med ti milliarder kroner over fire år.

Norge har tradisjonelt vært et raust mottakerland, både når det gjelder kvoteflyktninger og individuelle asylsøkere, og er blant de ti landene i verden som har tatt imot flest flyktninger når man tar hensyn til folketall. Dette er det grunn til å være stolt av. Norge er et land med store ressurser og gode forutsetninger for å bidra, så det bør også forventes at vi stiller opp. Som et rikt, men lite land har Norge forutsetninger for å utrette aller mest gjennom hjelpen vi gir i flyktningenes hjemland og nærområder og ved å bidra til å støtte det politiske arbeidet for mennesker på flukt.

Det er likevel svært farlig om vi forsøker å begrense antallet flyktninger vi selv skal ta imot ved å tøye grensene for hvordan Flyktningkonvensjonen skal tolkes og ikke respekterer advarsler fra UNHCR. Som et lite land har Norge også egeninteresse av at folkeretten overholdes. Vi bør ikke skape presedens for at den kan fravikes når man føler for det.

Dessverre er det nettopp det som har blitt en stadig hyppigere tendens de siste årene. Da Stortinget vedtok innstramningsforslaget i juni 2016, hadde flertallet i liten grad lyttet til advarslene om at Norge med dette utfordrer grensene for hva Norge har forpliktet seg til gjennom internasjonale konvensjoner.

Da den rødgrønne regjeringen overtok makten i 2005 reverserte de enkelte av Solbergregjeringens innstramninger, men hovedlinjene ble beholdt. Selv om det ble bestemt at praksis som var i strid med UNHCRs anbefalinger skulle vurderes av Utlendingsnemnda i Stornemnd, fortsatte likevel Norge å bryte høykommissærens anbefalinger i stor grad. Den nye utlendingsloven som ble vedtatt i 2008 hadde imidlertid flere positive elementer, særlig ved at flere grupper som tidligere kun hadde fått opphold på humanitært grunnlag nå fikk rett til flyktningstatus.

Mange ble skuffet over at forgjengerens strenge linje i stor grad ble videreført. Særlig var skuffelsen stor hos mange av SVs sympatisører som følte at partiet fikk lite gjennomslag for sin tradisjonelle politikk. Det toppet seg da regjeringen overraskende presenterte 13 punkter med innstramninger av asylpolitikken i 2008 som reaksjon på en kraftig økning av asylankomstene. Endringene representerte et linjeskifte i asylpolitikken, og det ble blant annet vedtatt å henvise flyktninger til internflukt, noe som var klart i strid med høykommissærens anbefalinger. Det ble samtidig vedtatt at norsk praksis i hovedtrekk skulle samsvare med praksis i andre sammenlignbare land. Dermed meldte Norge seg på kappløpet mot bunnen hvor man konkurrerer om ikke å være strengere enn nabolandene.

Det ble samtidig åpnet for at enslige mindreårige asylsøkere mellom 16 og 18 år skulle kunne gis midlertidig opphold fram til de fylte 18 og returneres til hjemlandet dersom de ikke hadde beskyttelsesbehov. Videre ble det åpnet for å returnere asylsøkere til Hellas, og det ble signalisert at det skulle fremforhandles returavtaler med en rekke land for å kunne tvangsreturnere asylsøkere med avslag. SV tok dissens på flere av punktene, men valgte ikke å gå ut av regjeringen. I de rødgrønnes andre regjeringsperiode fortsatte den strenge asylpraksisen. Returen til Hellas ble imidlertid stanset etter oppfordring fra Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg i 2010. Året etter felte domstolen Belgia i en sak om retur til Hellas.

Flyktningpolitikken var nå ikke til å kjenne igjen fra slutten av 90-tallet. Daværende leder i UDI, Ida Børresen, skrev i en kronikk i 2011 at asylpolitikken nå var strammet inn så mye at det ikke var mulig å gå lenger uten å bryte internasjonale konvensjoner. Statssekretær Pål Lønseth, som var den som hadde måttet forsvare regjeringens innstramninger de siste årene, sa seg langt på vei enig i dette.