10 utfordringer

1: Vi må anerkjenne fakta

Den humanitære sektoren må anerkjenne fakta: Klimaendringer og naturkatastrofer fordriver allerede i dag millioner av mennesker, og trenden er oppadgående.

Vi må slutte å se på denne gruppen fordrevne som noe annet enn de ”tradisjonelle”, som flykter fra bomber og overgrep. I bunn og grunn har de samme behov.

Faktisk er det i dag flere som fordrives av naturkatastrofer enn krig og konflikt hvert år. Utviklingslandene er hardest rammet, men også i den industrialiserte verden må mennesker forlate sitt hjem etter naturkatastrofer.

Den humanitære sektoren må også anerkjenne at ikke alle katastrofer skjer plutselig. Stadig flere mennesker vil måtte bryte opp fra hjemmet sitt på grunn av snikende klimaendringer, som for eksempel gir hyppigere tørke eller flom. Til slutt blir jorden så utarmet, at det blir umulig å brødfø familien.

Sist men ikke minst må vi slutte å tenke at fordrivelse etter naturkatastrofer er midlertidig. I sin rapport, Global Estimates 2015, har Flyktninghjelpens Internal Displacement Monitoring Center (IDMC) i Géneve for første gang analysert fordrivelse over tid, fremfor å kun gi tall på nye fordreven i et gitt år. Rapporten dokumenterer at mange er på flukt lenge.

Den humanitære sektoren må tilpasses seg denne virkeligheten, og inkludere fordrivelse i kjølvannet av naturkatastrofer i sine policyer og programmer – på lik linje med dem som fordrives av krig og konflikt.

2: Vi må anerkjenne at det sjelden bare er én årsak til at folk flykter

Vårt kollektive syn på flukt var tidligere klart og definert: Folk flykter fra kuler, bomber og overgrep i kjølvannet av krig og voldelige konflikter. Enkelt og greit.

Men dagens verden er langt mer komplisert enn som så. Det er et bredt spekter av – ofte sammenfallende – årsaker til at mennesker ser seg nødt til å forlate hjemmene sine. Klimaendringer og naturkatastrofer er en stadig økende årsak, som ofte sammenfaller med eller blir forsterket av for eksempel krig og konflikt.

Nok en brikke i dette uryddige bildet er frivillig migrasjon, søken etter et bedre liv for seg og sine – som til alle tider har preget menneskelig mobilitet.

Vi snakker med andre ord ikke bare om en ”mixed flow” – en blanding av mennesker som flykter av økonomiske årsaker eller av grunner som gir dem rett til internasjonal beskyttelse – men at hvert individ fordrives av en rekke sammenfallende årsaker. Det er sjelden bare én grunn.

Derfor må vi grave dypere når vi skal avgjøre beskyttelsesbehovet. For eksempel kan et menneske oppgi som hovedårsak en faktor som ikke utløser rett til beskyttelse i tråd med eksisterende internasjonalt lovverk og nasjonale mekanismer. Men kanskje kan noen av de sammenfallende årsakene gi slike rettigheter.

3: Vi må finne ut hvem de fordrevne er

Etter en naturkatastrofe teller vi tradisjonelt bare hvor mange som er rammet. Nasjonale myndigheter, humanitære organisasjoner og FN-organisasjoner registrerer sjelden hvor mange av de rammede som har måttet flykte fra sine hjem.

Det er avgjørende å identifisere de fordrevne. De har nemlig særegne behov i forhold til andre rammede – særlig dersom fordrivelsen er langvarig eller det er umulig å returnere.
Fordrevne trenger for eksempel ofte hjelp til å skaffe personlig dokumentasjon – som identitetspapirer, skjøter til familiens eiendom og vitnemål. De kan også ha behov for helsehjelp eller å få tilgang til utdanning mens de er på flukt.

Vi må også identifisere sårbare grupper – barn, eldre, bevegelseshemmede etc. Det er først når vi vet hvem de fordrevne er, at vi kan skreddersy målrettet hjelp.

Det totale antallet mennesker som flykter fra naturens, til dels menneskedrevne, luner er faktisk ukjent. The Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) har siden 2008 registrert fordrivelse etter naturkatastrofer som rammer plutselig. Men, vi vet lite om hvor mange mennesker som må finne seg et nytt sted å leve, fordi klimaendringene utarmer naturen gradvis over tid, til et punkt der det blir umulig å brødfø familien eller opprettholde en tradisjonell livsstil.

4: Vi må forhindre at folk drives på flukt

Tradisjonelt har det humanitære fokuset vært rettet mot å hjelpe etter at katastrofen er et faktum. I det flom og storm, jordras og vulkanutbrudd har sveipet med seg liv og levebrød, har den humanitære sektoren og verdenssamfunnet for øvrig kommet til unnsetning.

Men, når det gjelder fordrivelse, er den beste hjelpen vi kan gi å hindre at folk må flykte i utgangspunktet.

Vi snakker ikke bare om den store, overgripende utfordringen det er å hindre videre klimaendringer. Vi må gjennomføre en rekke tiltak som reduserer konsekvensene av en naturkatastrofe, og som gjør det mulig for folk å tilpasse seg en fremtid med en stadig mer lunefull natur.

”Disaster Risk Reduction” – eller DRR – er den tekniske betegnelsen. Konseptet er ikke nytt, men fokus har tradisjonelt vært å redusere tap av liv og verdier. Nå må vi eksplisitt inkludere også fordrivelse i dette arbeidet.

Mulige tiltak spenner fra å utvikle matvekster som er mer motstandsdyktige mot flom, til å bygge hus som tåler en storm. Andre tiltak kan være planlagt flytting eller frivillig migrasjon, for å hindre at mennesker må flykte hals over hodet på et senere tidspunkt.

The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, som ble vedtatt i mars, er en god start. Forgjengeren, The Hygo Framework for Action, nevnte bare så vidt fordrivelse. I det nye rammeverket – som i følge FNs generalsekretær Ban Ki-moon representerer ”det første skrittet på vår vei mot en ny fremtid” – har fordrivelse fått en mer sentral plass.

Et stort spørsmål forblir ubesvart: finansiering. Myndigheter og donorer må tenke nytt når det gjelder humanitær hjelp, og legge penger i forebygging – ikke bare i lindring.

5: Vi må skaffe bedre data og analysere risiko

Moderne meteorologiske modeller kan forutsi været stadig mer nøyaktig, mens historiske data forteller oss hvilke områder som er mest utsatt for naturens krefter.

Skal vi sikre effektiv varsling og rask respons, må vi ta tilgjengelige data i bruk og analysere hvor den neste katastrofen mest sannsynlig kommer til å ramme, og hvor stor risiko det er for at mennesker må flykte. Da vil vi kunne forberede både finansiering, målrettet respons og prioritering av ressurser allerede før katastrofen er et faktum –istedenfor å mobilisere hals over hode i etterkant.

For å forberede oss, trenger vi mer kunnskap om de fordrevne.
– Vi trenger en revolusjon når det gjelder katastrofedata, skriver Overseas Development Institute (ODI) i en rapport om hvordan verden kan redusere konsekvensene av naturkatastrofer.

– Tilgang til informasjon er kritisk om vi skal lykkes med å redusere konsekvensene av katastrofer, har Margareta Wahlström sagt ved flere anledninger. Wahlström er FNs spesialutsending for naturkatastrofer (UNISDR).

Det finnes for eksempel intet system for å overvåke katastrofefordrivelse over tid. De eneste tallene vi har, er antallet nye fordrevne i et gitt år. Vi vet med andre ord fint lite om langvarig fordrivelse.

Det internasjonale samfunnet må gå sammen om et felles rammeverk for datainnhenting etter naturkatastrofer, og nasjonale myndigheter og deres partnere må gå systematisk til verks for å samle og rapportere inn relevant informasjon.

Det er viktig at dataene vi innhenter brytes ned på kjønn, alder, særlig sårbarhet og sted, og at vi overvåker situasjonen for mennesker som forblir fordrevet over lang tid.

6: Vi må hindre at folk blir fattigere

– Katastrofer, klimaendringer og utvikling er uløselig bundet sammen. Katastrofer rammer ikke bare skjevt, ved at de fattigste og mest marginaliserte tar hovedstøyten, men de forsterker sårbarhet og hindrer økonomisk vekst. Naturkatastrofer kan reversere år med utvikling og true kampen for å utrydde fattigdom innen 2030, skriver Overseas Development Institute (ODI) i sin rapport om hvordan verden kan redusere konsekvensene av naturkatastrofer.

Et faktum som bare forsterkes når katastrofen også leder til fordrivelse. Vi må sikre at fordrivelse ikke gjør at folk faller tilbake i fattigdom, slik at år med utvikling reverseres.

Vi kan heller ikke være fornøyde med at mennesker og samfunn kommer opp på samme nivå de var før katastrofen rammet. Vi må sikre at folk drar nytte av utviklingsgevinsten også mens de er på flukt. Derfor må vi bygge bro mellom det langsiktige utviklingsarbeidet og humanitær hjelp, og sikre at gapet mellom de to sektorene tettes.

Dette er særlig viktig når mennesker forblir fordrevet over lang tid. Prognosene tilsier at stadig flere som flykter fra naturkatastrofer og klimaendringer vil være fordrevet i stadig lenger tid, da gjentatt ekstremvær vil gjøre det stadig vanskeligere å returnere og gjenoppta levebrødet i de rammede områdene.

7: Vi må sikre formell beskyttelse

Mange av dem som fordrives av naturkatastrofer må krysse en internasjonal grense for å komme i sikkerhet. Gjør de det, må de klare seg selv. Per i dag har de ingen rettigheter til beskyttelse eller hjelp, for ikke å snakke om varige løsninger.

Dette må det gjøres noe med, men ikke ved å utvide FNs flyktningkonvensjon fra 1951 – som ble opprettet for å gi beskyttelse til mennesker som flykter fra krig og forfølgelse. Her er forfølgelse er et sentralt begrep, noe som ikke er overførbart til naturkatastrofer.

Mange mener dessuten det er best å ikke tukle med Flyktningkonvensjonen, som allerede er under press. Frykten er at det bare vil resultere i at eksisterende rettigheter forringes. Dermed har tilpasning av Flyktningkonvensjonen til en potensielt stor, ny gruppe aldri vært en farbar vei.

Manglende internasjonal vilje kompenseres imidlertid av en langt mer velvillig innstilling på regionalt nivå – hvor situasjonen er mer presserende og det råder en viss nabosolidaritet. Den mest lovende prosessen så langt er Nanseninitiativet, som den norske og sveitsiske regjeringen to initiativ til i fellesskap i 2012.

Gjennom en rekke konsultasjoner i de hardest rammede regionene, har Nanseninitiativet forsøkt å legge grunnlaget for en felles forståelse av hva hver region står ovenfor samt identifisere mulige løsninger. Istedenfor å finne opp hjulet på ny, har Nanseninitiativet forsøkt å bygge videre på og styrke eksisterende lover og mekanismer, og tatt varierende lokale prioriteringer og behov med i betraktningen.

Resultatet er en nyttig ”verktøykasse” med mulige tiltak – som bilaterale og regionale avtaler om fri flyt av mennesker, midlertidig humanitært visum og arbeidstillatelser. Nanseninitiativet går nå mot slutten i sin nåværende form. Fokus fremover må være på å sikre at ”verktøykassen” faktisk blir integrert i lovverk og praksis lokalt.

Den regionale prosessen har så langt foregått utenfor FN. Walter Kaelin, som leder Nanseninitiativet, har uttalt at den videre prosessen må på et eller annet tidspunkt løftes innenfor rammen av FN.

8: Vi må sikre reell beskyttelse

Vi må sikre at folk virkelig får nytte av beskyttelsesmekanismene man enes om, at det hele ikke blir med fine ord på et papir – noe som jo er ekstra utfordrende når vi trolig kun vil ha frivillige, ikke juridisk bindende avtaler å forholde oss til.

En vei å gå er å spesifikt inkludere fordrevne i nasjonale tilpasningsplaner – ”National Adaptation Plans” – i berørte land. Dette er blant de mest sentrale dokumentene man skal bli enige om i de forestående klimaforhandlingene i Paris i desember (COP21). Hvert enkelt land definerer sine egne planer, men de vil bli holdt ansvarlige for å følge dem opp.

Vi må også sikre at stater tar i bruk alle eksisterende regionale og nasjonale juridiske mekanismer og praksis, som Nanseninitiativet har bidratt til å indentifisere.

Dagens samtaler om beskyttelsesmekanismer er sentrert rundt berørte land i det globale sør. Noen vil imidlertid måtte reise lengre enn til sitt umiddelbare naboland. Derfor må også den vestlige verden gå sine asylprosedyrer etter i sømmene, og finne måter å bidra til beskyttelsen av mennesker som må flykte fra klimaendringer og naturkatastrofer – innenfor rammen av eksisterende lover og regler.

Den humanitære sektoren må på sin side anerkjenne beskyttelsesbehovet og evne å dekke det i praksis, gjennom å inkludere beskyttelse i all planlegging, programutvikling og kapasitetsbygging i relasjon til naturkatastrofer.

9: Vi må forplikte oss

Internasjonale avtaler er rettesnoren for vår felles innsats for en bedre verden. 2015 er i så måte et mulighetenes år. Flere viktige prosesser, som skal stake ut kursen for de neste par tiårene, kulminerer i løpet av året.

Det internasjonale samfunnet må forplikte seg – helst juridisk – til å ta affære. Og disse forpliktelsene må inkludere mennesker som har flyktet fra naturkatastrofer og klimaendringer.

Den første prosessen kom i mål i mars i år, da 187 land ble enige om et nytt rammeverk for hvordan vi skal identifisere risiko og sette i verk tiltak for redusere konsekvensene av naturkatastrofer – The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. For første gang er hensynet til fordrevne godt integrert.

I september skal FN vedta nye utviklingsmål frem mot 2030 – ”Sustainable Development Goals”. De vil overta for FNs tusenårsmål, som har vært verdens rettesnor for utviklingsarbeidet siden 2000. Skuffende nok inkluderer ikke det foreløpige utkastet en spesifikk indikator om fordrivelse. Det er indikatorene land skal måles mot. Men, det er referanser til fordrivelse i enkelte seksjoner.

I desember skal partene til FNs klimakonvensjon møtes til forhandlinger i Paris (COP21). Målet er en bindende klimaavtale. Den største utfordringen med det foreløpige utkastet, er at det kun tar for seg fordrivelse som et spørsmål om skade og erstatning. Utkastet sier ingenting om at det er mange måter vi kan redusere konsekvensene av en katastrofe på, gjennom tiltak som forhindrer at mennesker må flykte.

10: Vi må samarbeide mer

– Alt henger sammen med alt, sa tidligere statsminister Gro Harlem Bruntland, da hun ledet verdens første ”klimatoppmøte” i Rio i 1992. Dette er bare blitt mer sant med årene.

Fordrivelse i kjølvannet av naturkatastrofer og klimaendringer er nært knyttet til en rekke miljø- og utviklingsfaktorer, noe som gjør at samarbeid på tvers av sektorer, fagfelt og landegrenser er avgjørende.

Først og fremst må klimaekspertene og den humanitære sektoren snakke sammen, anerkjenne at de har overlappende agendaer og finne ut hvor de kan gjøre en felles innsats. Gjennom å kombinere krefter, og skape en arena der to ulike tenkemåter kan møtes, kan bi gi grobunn for nye og innovative løsninger.

Dette er like viktig innen den humanitære sektoren i seg selv. Ekspertene på katastrofehjelp må snakke med flyktningekspertene. Det er ingen grunn til å finne opp hjulet på nytt – vi må rett og slett integrere klassisk flyktningkunnskap med klassisk katastrofekunnskap.