©Flyktningregnskapet 2010

Rekordhøy internflukt – stabile flyktningtall
27,1 millioner mennesker var på flukt i eget land da 2009 ebbet ut. Dette er én million flere enn i 2008 og det høyeste tallet som er registrert siden Flyktninghjelpens senter for internt fordrevne i Geneve (IDMC) startet rapporteringen om internt fordrevne på slutten av 1990-tallet. Flyktningtallene var 16,1 millioner, en liten økning fra 2008.

Internt fordrevne
Bare i løpet av 2009 ble 6,8 millioner mennesker drevet på flukt i eget land, en stor økning fra tidligere år, ifølge rapporten “Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2009” fra IDMC. Det var i hovedsak de gamle og vedvarende konfliktene som var årsaken til det høye antallet internt fordrevne i fjor. Colombia er i ferd med å ta igjen Sudan, som i flere år har ligget øverst på statistikken over land med flest internt fordrevne. Andre land med betydelig økning er Pakistan, Den demokratiske republikken Kongo, Somalia, Filippinene, Jemen og Sri Lanka.

Tusener av internt fordrevne flykter etter å ha hørt skuddveksling i provinsen Nord-Kivu i DR Kongo. Foto: UNHCR

I Afrika holdt tallet på internt fordrevne seg stabilt på 11,6 millioner. I tillegg til landene som er nevnt, var det også en økning i antallet internt fordrevne i Den sentralafrikanske republikk og Etiopia. Dette ble imidlertid utliknet gjennom at mange kunne vende hjem, spesielt gjaldt dette Nord-Uganda der den pågående returprosessen fortsatte.

Sør- og Sørøst-Asia stod for den største økningen sammenliknet med 2008. Dette gjelder både prosentvis og i absolutte tall. Ved siden av Pakistan økte også tallene i Afghanistan og Myanmar. I Midtøsten var det kamphandlingene i Nord-Jemen og i Gaza som førte til flest fordrivelser i 2009.

I Amerika er det den væpnede konflikten i Colombia som er årsaken til at antallet internt fordrevne økte med 11 prosent fra 2008 til 2009.

At tallet på mennesker på flukt i eget land nå er nesten dobbelt så stort som tallet på flyktninger og at gapet fortsetter å øke, styrker trenden vi har sett det siste tiåret. Internt fordrevne utgjør over halvparten av de som UNHCR bisto i 2009. Men utfordringene er fremdeles store når det gjelder å gi hjelp og beskyttelse til mennesker på flukt i eget land. Mange steder mangler det pålitelig informasjon om deres situasjon, og ofte befinner de seg i områder hvor internasjonale hjelpeorganisasjoner ikke slipper til. De internt fordrevne er derfor mange ganger i en enda vanskeligere situasjon enn flyktningene. Det er det enkelte lands myndigheter som er ansvarlig for å beskytte sin egen befolkning, men i flere tilfeller er det de samme myndighetene som står bak overgrep eller stilltiende aksepterer at de fortsetter.

Utfordringer for FN
FN sto i 2009 overfor kompliserte problemstillinger relatert til de store og langvarige konfliktene i verden. En viktig utfordring knytter seg til staters manglende evne eller vilje til å beskytte eller bistå sin egen befolkning. Mennesker som søker tilflukt i byene, blir lett mer ”usynlige” fremfor de som bor i leire. Sammen med andre humanitære aktører har FN satset sterkt på å få tilgang til disse gruppene for å dekke deres særskilte behov.

I tillegg har man sett at det humanitære handlingsrommet stadig begrenses som følge av vanskelige forhold i felt og utfordringer knyttet til et lands myndigheter eller opprørsgrupper. Den vanskelige sikkerhetssituasjonen for nødhjelpsarbeidere er fortsatt en stor utfordring. Minst 28 sivile FN-ansatte og 7 FN-tropper mistet livet i 2009 som følge av konfliktsituasjoner. En annen stor utfordring ­er Somalia, der FNs humanitære rolle er meget svak som følge av begrenset humanitær tilgang. 

Gjennom bistand fra FN har hjemvendte fordrevne fått jordbruksproduksjonen i gang igjen i det østlige Afghanistan. Foto: UNHCR

Fredsbevarende operasjoner
Beskyttelse av sivile har stått høyt på FNs dagsorden og har fått en sentral rolle i mandatene til diverse fredsbevarende operasjoner. Ved utgangen av 2009 var det totalt 15 fredsoperasjoner og to politiske operasjoner. Til sammen bestod disse operasjonene av over 120 000 personer fra 116 land i felt. Budsjettet var på over USD 7 milliarder.

FNs integrerte operasjoner har imidlertid også reist prinsipielle spørsmål om sammenblanding av roller, der konfliktsituasjoner stadig blir mer komplekse og omfatter flere internasjonale aktører med ulike mandater og roller. Humanitære organisasjoner, og tidvis FNs sivile aktører, står overfor store utfordringer med hensyn til å synliggjøre skillet mellom sine humanitære aktiviteter og for eksempel FNs politiske eller militære agendaer. Et godt eksempel er DR Kongo der FN’s MONUC-styrke har som mandat å støtte kongolesiske myndigheter ved enkelte militære operasjoner. Dette setter også ofte uavhengigheten og nøytraliteten til de humanitære aktørene i fare, noe som igjen kan begrense det humanitære handlingsrommet og tilgangen til mennesker på flukt.

Tilgang til å søke asyl
UNHCR har ønsket å belyse trendene knyttet til at det er blitt vanskeligere å få tilgang til å kunne søke asyl i vestlige land. I disse landene har man sett en begrensning av asylsøkeres rettigheter og samtidig en økende bruk av tvungen retur, blant annet av enslige mindreårige til for eksempel Afghanistan. Ved siden av å reise disse prinsipielle spørsmålene, har UNHCR særlig rettet oppmerksomhet mot at ”asylbyrden” i urimelig grad faller på utviklingsland. I dag tar de imot 80 prosent av verdens flyktninger.

Kjønnsbasert vold
Heller ikke i 2009 er det registrert bedring av situasjonen for de mange, hovedsakelig kvinner og mindreårige jenter, som blir utsatt for seksuelle overgrep i krig. Dette til tross for at den politiske oppmerksomheten knyttet til disse problemstillingene har økt. Fra DR Kongo er det kommet særlig alarmerende meldinger om utstrakt og systematisk bruk av seksuell vold som et våpen i den langvarige og ødeleggende krigen i landet. Effektive tiltak for å hindre disse overgrepene har i liten grad vært satt inn, og kun et fåtall får hjelp og støtte i etterkant. Et stort problem er også at overgriperne stort sett går fri.

Erfaring fra krigsherjede land tilsier at seksuelle overgrep ofte fortsetter i stor skala også etter at konflikter avsluttes. Liberia har hatt fred i sju år, men omfanget av seksuell vold er fortsatt svært høyt. Det tar tid å snu en voldelig praksis som har utviklet seg gjennom flere år. Våpen kan samles inn og miner uskadeliggjøres, men seksuell vold viser seg vanskeligere å få bukt med.

Dette synliggjør behovet for forebyggende tiltak. Kjønnsbasert vold som våpen i krig fikk større oppmerksomhet i 2009 enn noen gang før, og FNs Sikkerhetsråd vedtok to nye resolusjoner på dette feltet siste år.

Den første av disse, SRR 1888, omhandler lederskap, rask tilgang til juridisk ekspertise, rapportering og koordinering av tiltak som skal hindre og forebygge kjønnsbasert vold i krig. Det vil bli etablert en internasjonal enhet som skal stå for det praktiske arbeidet, og enheten skal plasseres i rett linje under FNs generalsekretær.

Den andre resolusjonen, SRR 1889, slår fast at seksuell vold er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og understreker, i likhet med SRR 1325 (vedtatt i 2000), viktigheten av at kvinner deltar i freds- og forhandlingsarbeid. Den foreslår også en rekke praktiske tiltak og at økte midler stilles til rådighet.

Selv om disse tiltakene og resolusjonene ikke endrer situasjonen raskt, så representerer de likevel viktige skritt i riktig retning. 

Klimaendringenes virkninger på miljøet er en stadig viktigere årsak til flukt. Foto: UNHCR

Klimaendringer forårsaker flukt
Klimaendringenes virkninger på miljøet er en stadig viktigere årsak til flukt. Hyppigheten av naturkatastrofer har økt fra omtrent 200 til 400 over de siste 20 årene. De fleste av disse naturkatastrofene er klimarelaterte, og det er allment akseptert at klimaendring vil forsterke denne trenden ytterligere i årene som kommer. Det er en klar sammenheng mellom effektene av klimaendring og flukt.

I 2008 indikerte IDMC og FNs humanitære koordineringsorgan, OCHA, at så mange som 20 millioner mennesker var drevet på flukt av klimarelaterte naturkatastrofer. Omfanget vil stige i fremtiden. Dette stiller det internasjonale samfunn overfor store utfordringer, både når det gjelder humanitær respons og igangsetting av forebyggende tiltak som kan begrense effekten av slike naturkatastrofer. De humanitære konsekvensene av klimaendring, spesielt utfordringer knyttet til fordrivelse, må derfor være en sentral del av internasjonale klimaavtaler.

Klimatoppmøtet i København i slutten av 2009 nådde ikke ambisjonen om å få til en juridisk bindende avtale som kan avløse Kyoto- protokollen når den utgår i 2012. Den ikke- bindende deklarasjonen som ble inngått, inneholder imidlertid intensjoner om ikke å øke den globale temperaturen med mer enn 2 grader celsius, frivillig utslippsreduksjon av klimagasser og løfter fra industriland om å bevilge 30 milliarder amerikanske dollar til klimatiltak, inkludert forebygging, klimatilpasning og beskyttelse av skog i utviklingsland. Det midlertidige utkastet til avtaletekst, som ikke ble ferdigforhandlet i København, understreker betydningen av internasjonal koordinering og samarbeid for å håndtere klimarelatert fordrivelse, migrasjon og planlagt forflytting av mennesker i tilfeller der klimaendring resulterer i at områder blir ubeboelige.

Københavndeklarasjonens frivillige natur gir imidlertid grunn til bekymring, og det haster med å komme til enighet om de store temaene, der reduksjon i klimagassutslipp er mest sentralt. Det er avgjørende at betydningen av klimarelatert fordrivelse og migrasjon, slik det er gjentatt i utkastet til avtaletekst fra møtet i København, blir anerkjent i de videre klimaforhandlingene frem mot neste klimatoppmøte i Cancun i Mexico i november/desember 2010.

Av Truls Brekke og Richard Skretteberg/Flyktningregnskapet 2009

De samme landene har dominert statistikken i flere år. Sudan, Colombia, Irak, Afghanistan, de palestinske områdene og Somalia, står for to tredjedeler av alle mennesker på flukt i verden. I alle disse landene, bortsett fra Afghanistan, ble det registrert en økning i året som gikk.

Gamle konflikter, nye fordrevne
I løpet av 2008 ble 2,4 millioner mennesker tvunget på flukt verden over. Samtidig kunne 3,2 millioner flyktninger og internt fordrevne enten vende tilbake eller finne andre varige løsninger på flukttilværelsen – mange etter å ha vært på flukt i flere tiår. I fem land, Uganda, Den demokratiske republikken Kongo, Sudan, Kenya og Filippinene, kunne over 200 000 mennesker vende tilbake.

Dessverre finner man igjen alle disse landene, bortsett fra Uganda, på listen over land med størst antall nye internt fordrevne i 2008.

Økning, tross retur
I flere land er det et økende antall mennesker på flukt til tross for at det registreres stor tilbakevending. Nye konflikter har oppstått mens andre har stilnet hen og muliggjort retur, eller konflikter har flyttet seg til nye deler av landet. Dette ser vi blant annet i Sudan og Den demokratiske republikken Kongo. I Sudan vendte 350 000 internt fordrevne tilbake, men samtidig ble 550 000 mennesker fordrevet andre steder i landet. Ved utgangen av 2008 var like mange mennesker på flukt fra krigen i Kongo, til tross for at over 450 000 mennesker hadde vendt tilbake til sine hjemsteder. Da våpenhvilen ble brutt i Nord-Kivu i august 2008, ble nemlig like mange mennesker tvunget på flukt. Totalt er det i dag 1,8 millioner flyktninger og internt fordrevne fra Kongo.

I Kenya ble en halv million mennesker fordrevet i urolighetene som oppsto etter valget på begynnelsen av året. I løpet av 2008 kunne imidlertid 300 000 av dem vende hjem. Det samme ser vi på Filippinene, hvor 250 000 av de 600 000 som ble fordrevet av kampene mellom den muslimske opprørsbevegelsen og regjeringshæren kunne vende hjem i løpet av året. Også i Georgia brøt det ut krig i august, og nærmere 130 000 mennesker flyktet fra kampene i Sør-Ossetia og nærliggende områder. 100 000 av dem kunne imidlertid vende tilbake etter forholdsvis kort tid.

Lyspunkt
Uganda er på mange måter lyspunktet i verdens flyktningsituasjon. I fjor flyttet 400 000 mennesker tilbake til hjemstedet etter å ha oppholdt seg årevis i leirer. Ved utgangen av 2008 var det nesten én million færre internt fordrevne enn i toppåret 2005. En viktig årsak er våpenhvilen som ble undertegnet med Lord’s Resistance Army (LRA) i 2006. Likevel er det fortsatt 869 000 internt fordrevne i landet og utfordringene, både for disse og de som har kunnet returnere, er enorme. Mange har oppholdt seg i leirer i 20 år og møter store hindringer for å få tilbake hus og jordlapper. Mange eldre og aidssyke har ikke krefter og ressurser til å starte et nytt liv og blir værende i leirene.

Et annet land med positiv utvikling er Øst-Timor. I 2006 var 150 000 internt fordrevet, hele 13 prosent av landets befolkning. Med en tilbakevending på 80 000 i 2008 er Øst-Timor det landet med størst tilbakevending i forhold til folketall.

Neglisjerte konflikter
En rekke flyktningsituasjoner i verden kommer aldri i medias og det internasjonale samfunnets søkelys. Dermed uteblir også den nødvendige hjelpen. Et tydelig eksempel er Filippinene, som hadde den største økningen av internt fordrevne i verden i året som gikk. I august 2008 måtte 600 000 mennesker flykte fra kampene mellom regjeringshæren og den muslimske opprørsbevegelsen på øya Mindanao - flere enn under kampene som blusset opp igjen i Nord-Kivu i Kongo og krigen mellom Georgia og Russland som foregikk på samme tid. Forskjellen er at den humanitære krisen på Mindanao knapt ble nevnt i norsk presse.

En utsatt gruppe
De siste årene har det vært nesten dobbelt så mange mennesker på flukt i eget land som de som har krysset en landegrense. Det har vært en klar trend det siste tiåret at de fleste flykter fra interne konflikter og ikke på grunn av kriger mellom land. Denne trenden fortsatte også i 2008.

Internt fordrevne er ofte i en enda vanskeligere situasjon enn flyktninger. Det er det enkelte lands myndigheter som er ansvarlig for å beskytte sin egen befolkning, men i mange tilfeller er et de samme myndighetene som står bak overgrepene eller stilltiende aksepterer at de fortsetter. Et illustrerende eksempel er situasjonen i Darfur-regionen i Sudan hvor Den internasjonale straffedomstolen har tatt ut tiltalte med Sudans president for krigsforbrytelser mot egen befolkning.


En palestinsk mann krysser grensen sør på Gazastripen. Grensen var åpen
i to dager i april 2008, og Gazastripen er neste overgang fra Egypt. Den har
vært stengt siden 2007. Foto: Reuters: Ibraheem Abu Mustafa www.alertnet.org

I andre tilfeller befinner internt fordrevne seg i områder hvor internasjonale hjelpeorganisasjoner ikke kommer skikkelig til for å hjelpe. I 2008 skjedde dette for eksempel i krigsområdene nord på Sri Lanka, samt i deler av det sørlige og sentrale Somalia, Darfur i Sudan og Afghanistan.

Utfordringene internt fordrevne står overfor gjenspeiler seg også i mangel på pålitelig informasjon om deres situasjon. Ofte vil myndighetene skjule overgrep mot egen befolkning. I tilegg er det vanskelig for utenforstående å få tilgang til områder internt fordrevne befinner seg for å gjennomføre uavhengige kartlegginger og behovsundersøkelser. Ifølge Flyktninghjelpens senter for kartlegging og rapportering om situasjonen til internt fordrevne (IDMC) finnes det om lag fire millioner internt fordrevne som ikke blir anerkjent av sitt lands myndigheter, blant annet i Israel, Sudan, Myanmar og Zimbabwe.

Blir i hjemlandet
En utbredt myte er at de fleste mennesker på flukt kommer til industrialiserte land. Slik er det ikke. 60 prosent - 26 millioner mennesker - er på flukt i eget land, mens 15,2 millioner har søkt sikkerhet i et annet land. 13 millioner av disse flyktningene i eksil befinner seg i et naboland i Asia eller Afrika. Bare to millioner – om lag fem prosent av verdens flyktninger – har kommet til Europa eller Nord-Amerika.

Til tross for dette strammes yttergrensene til Europa. Innvandrings- og asyldebatten i Europa dreier seg i all hovedsak om illegale innvandrere og mangel på integrering. Mange flyktning- og menneskerettighetsorganisasjoner hevder at de europeiske landene i liten grad ivaretar retten til å søke om asyl, og at asylsøkere utsettes for til dels inhuman behandling. Den norske debatten i 2008 dreide seg mye om økningen i antall asylsøkere. Regjeringen lanserte i september 2008 tiltak for å begrense den såkalte asylstrømmen. Tiltakene er omstridte, også internt i regjeringen, og våren 2009 var mange av dem fremdeles ikke iverksatt.

Store utfordringer for FN
FN sto overfor en rekke store utfordringer i 2008. Disse omfattet alt fra interne reformer for å forbedre og effektivisere FN, til å respondere på de store humanitære krisene verden ble vitne til. Blant FNs humanitære aktører inkluderte hovedutfordringene behovet for større humanitært handlingsrom, håndtering av en stadig mer tilspisset sikkerhetssituasjon for nødhjelpsarbeidere, behovet for styrket humanitær ledelse og koordinering, samt utfordringer rundt samordning av humanitær og militær innsats i FNs fredsbevarende operasjoner. Andre store utfordringer var å finne løsninger på langtrukne flyktningsituasjoner og fordrivelse som resultat av klimaendringer.


Hjelpeorganisasjoner må holde seg nøytrale overfor politiske parter i
konfliktsonen. Foto: Tove K. Breistein

Det blir stadig vanskeligere for humanitære aktører, både FN-organisasjoner og ikke-statlige organisasjoner (NGOer), å få uhindret tilgang til mennesker som er drevet på flukt, slik vi går nærmere inn på i kapittelet om humanitær tilgang. Det humanitære handlingsrommet kan blant annet begrenses av et vanskelig forhold til landets myndigheter eller opprørsgrupper. Den stadig mer utsatte sikkerhetssituasjonen nødhjelpsarbeidere opererer i begrenser også tilgangen til å gi beskyttelse og livreddende assistanse.

Større effektivitet og bedre koordinering
En annen viktig utfordring i arbeidet med å beskytte og assistere mennesker på flukt, er behovet for effektiv ledelse og koordinering av nødhjelp. Under Humanitær Reform prosessen, som ble initiert av FNs nødhjelpskoordinator Jan Egeland i 2005, har ulike FN organisasjoner fått hovedansvaret for å lede koordineringen av nødhjelpsarbeidet innenfor hvert sitt område. Dette er gjort for at hjelpen skal bli mer effektiv og nå flest mulig. Dette er en prosess som går over tid, og som må sees i sammenheng med forbedringen av humanitært lederskap, samt å få sentrale humanitære finansieringsmekanismer til å fungere bedre.

Fredsbevarende operasjoner
En utfordring som ble tillagt vekt i 2008, er de humanitære aktørenes stilling i FNs fredsbevarende operasjoner. Der FNs humanitære operasjoner er slått sammen med de militære og politiske for å sikre et mer effektivt resultat, har det vist seg å være svært problematisk når militære og politiske prosesser prioriteres foran den humanitære dagsorden. Dette setter uavhengigheten og nøytraliteten til de humanitære aktørene i fare, noe som igjen begrenser det humanitære handlingsrommet og tilgangen til mennesker på flukt.

Det hersker imidlertid ingen tvil om det fortsatte behovet for fredsbevarende operasjoner. Et grunnleggende problem for FN er manglende vilje fra medlemslandenes side til å følge opp gode intensjoner om bidrag til fredsbevarende styrker. Norge deltok heller ikke i 2008 i særlig grad i FNs fredsbevarende operasjoner, og sendte først på vårparten i 2009 en større kontingent på 183 soldater til FN-operasjonen i Tsjad. Norges største internasjonale militære engasjement er fortsatt under NATOs ledelse, med drøyt 500 soldater i Afghanistan.

Kjønnsbasert vold
Også i 2008 fikk vi gang på gang bekreftet at kvinner og barn er mest utsatt for overgrep i konfliktsituasjoner. I juni 2008 vedtok FNs Sikkerhetsråd resolusjon 1820 der seksualisert vold ses på linje med andre våpen i krig og som et våpen som truer menneskeheten og til tider er et ledd i folkemord. Denne resolusjonen var en oppfølger til resolusjon 1325 i Sikkerhetsrådet, om kvinner, fred og sikkerhet, fra 2000. Men til tross for større internasjonal oppmerksomhet rundt kjønnsbasert vold øker problemene. Voldtekt og seksuelle overgrep mot kvinner og barn, samt tvangsrekruttering av barnesoldater rammer mange internt fordrevne. Underrapportering, det finnes for eksempel ingen statistikk som viser sårbarhet i krig og konflikt i forhold til alder og kjønn, og mangel på tiltak for å hjelpe ofrene er en stor utfordring for myndigheter og det internasjonale samfunnet. Kjønnsbasert vold mot kvinner blir bevisst brukt som et våpen i krig og konflikt. Likevel ser vi at kvinner sjelden involveres i fredsprosesser og få kvinner deltar i sivile og militære fredsoperasjoner og deres menneskerettigheter er dårlig beskyttet i konflikt- og kriserammede områder.

Klimarelaterte naturkatastrofer skaper flukt
FNs klimapanel har fastslått at menneskeskapte klimagassutslipp er den viktigste årsaken til den globale oppvarmingen. Store utslippskutt er helt nødvendig om vi ikke skal havne i en håpløs situasjon fylt av humanitære katastrofer og fordrivelse av mennesker. Vi vet at antallet rapporterte naturkatastrofer er doblet de siste 20 årene og dette skyldes i hovedsak klimaendringene. Syklonen Nargis som rammet Myanmar i fjor, var den dødeligste syklonen verden har sett på flere tiår. Den minnet oss om at klimaendringene er her og nå. Flyktninghjelpens senter for monitorering og rapportering om situasjonen til internt fordrevne i Geneve har foretatt en studie for å bidra til å kartlegge både hvor mange mennesker som flyktet i 2008 på grunn av klimarelaterte katastrofer og naturkatastrofer generelt og for å utvikle metoder for monitorering av slik fordrivelse.


Etter en flom i India i slutten av 2008 måtte mange flytte eiendelene til et
sikrere sted. Foto: Reuters: Ashok Panda www.alertnet.org

Man har foreløpig beregnet at 20-30 millioner mennesker flykter, i hvert fall midlertidig, hvert år på grunn av de plutselige naturkatastrofene. Miljøforringelse kan også indirekte føre til flukt gjennom konflikter over stadig knappere ressurser, for eksempel er vannmangelen stor mange steder i verden. Samtidig kan visse klimatiltak, som for eksempel tiltak mot avskoging, kan også føre til fordrivelse av mennesker dersom man ikke sikrer et rettighetsperspektiv. Mange av de som flykter, vil falle utenfor den juridiske definisjonen av en flyktning og det internasjonale beskyttelsessystemet. Det haster å få på plass en avtale som tar hensyn til de humanitære konsekvensene av klimaendringene. Vi er inne i et avgjørende år. På klimatoppmøtet i København i desember kommer statsledere forhåpentligvis til å underskrive en humanitær klimaavtale.