FLYKTNINGREGNSKAPET 2023
FOLKERETTEN
Folkeretten er nedfelt i internasjonale konvensjoner, sedvanerett og generelle rettsprinsipper. Konvensjoner er avtaler forhandlet mellom stater som i all hovedsak forplikter de statene som har sluttet seg til avtalene. Sedvanerett er allmenn og langvarig statspraksis, og er i utgangspunktet bindende for alle stater.
Flyktningretten, menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett er den sentrale folkeretten som har betydning for beskyttelsen av mennesker på flukt. Flyktningkonvensjonen definerer hvem som er å anse som flyktning og hvilke rettigheter flyktninger har.
Det er statens ansvar å beskytte menneskerettighetene, og beskyttelsen skal i utgangspunktet gis i ens eget hjemland. Det sentrale i flyktningretten er at personer som er utenfor hjemlandet og ikke beskyttes mot forfølgelse i hjemlandet, kan søke om å få internasjonal beskyttelse. Den viktigste rettigheten i Flyktningkonvensjonen er at ingen flyktninger skal sendes tilbake til et område hvor liv eller frihet vil være truet. Retten til å søke asyl og det at ingen skal sendes tilbake til tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er dessuten sedvanerett.
Det er ingen konvensjon som tilsvarer Flyktningkonvensjonen for internt fordrevne – personer som ikke har krysset en internasjonalt anerkjent grense. Retningslinjene for internt fordrevne (1998) fastsetter internt fordrevnes rettigheter. De er ikke juridisk bindende i seg selv, men gjengir og samler menneskerettigheter og humanitærrett som er relevant for internt fordrevne.
Flyktningkonvensjonen av 1951 regulerer hvem som er flyktning og hvilke rettigheter en flyktning har.
En flyktning er en person som har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller medlemskap i en spesiell sosial gruppe. Det er et vilkår at personen befinner seg utenfor sitt hjemland. Non-refoulement-prinsippet (artikkel 33) er grunnsteinen i vernet av flyktninger. Dette prinsippet innebærer at ingen må sendes tilbake til et område der liv og sikkerhet er i fare på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller medlemskap i en spesiell sosial gruppe. Viktige rettigheter er retten til arbeid, utdanning, organisasjonsfrihet og tilgang til rettssystemet.
FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, har som mandat å sikre beskyttelse av flyktninger og skal følge med på om Flyktningkonvensjonen blir overholdt av landene som har sluttet seg til den.
Konvensjonens anvendelsesområde ble utvidet gjennom tilleggsprotokollen (1967), som opphevet begrensninger med hensyn til tid og rom. 148 stater har sluttet seg til Flyktningkonvensjonen og/eller tilleggsprotokollen.
Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 omhandler sivile og politiske rettigheter, som forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse, forbud mot tortur, ytringsfrihet, religionsfrihet og organisasjonsfrihet. Forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff tolkes slik at ingen kan sendes tilbake til områder der det er en reell risiko for at de vil bli utsatt for slik behandling.
Torturkonvensjonen av 1984 definerer hva som er tortur og har som mål å hindre at mennesker blir utsatt for tortur eller sendt tilbake til land der de står i reell fare for å bli utsatt for tortur. Torturforbudet er absolutt, hvilket betyr at stater ikke kan gjøre unntak for det. FNs Torturkomité tar imot og behandler klager fra enkeltpersoner.
Andre menneskerettighetskonvensjoner er også relevante for mennesker på flukt. Sentrale bestemmelser i Barnekonvensjonen av 1989 er at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som gjelder barn, og barnets rett til å bli hørt. FNs barnekomité har ansvar for oppfølging av konvensjonen.
Konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner av 1979 kan være viktig i avgjørelser i asylsaker.
Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966 omhandler tema som arbeid, sosial sikkerhet, familie, husvære, helse og utdanning. Dette er rettigheter som i større grad enn de sivile og politiske rettighetene er avhengige av økonomiske ressurser for å kunne sikres og skal derfor gjennomføres gradvis.
Den internasjonale humanitære retten som gjelder i krig, også omtalt som krigens folkerett, skal øke beskyttelsen av sivile. Genèvekonvensjonene av 1949 og tilleggsprotokollene av 1977 og 2005 er kjernen i humanitærretten. Den omfatter også sedvanerett og andre konvensjoner. Alle FNs medlemsland har undertegnet Genèvekonvensjonene. Sentrale bestemmelser omhandler kravet om å legge til rette for tilgang for humanitære organisasjoner, beskytte sivile og sivil infrastruktur og sanitetspersonell. Humanitærretten skal gi beskyttelse mot fordrivelse. Flyktninger beskyttes også spesielt gjennom den fjerde Genèvekonvensjonen og Tilleggsprotokoll I.
Den internasjonale straffedomstolen (ICC) ble vedtatt opprettet gjennom Rome Statute of the International Criminal Court i 1998 og ble etablert i 2002. Domstolen har myndighet til å straffeforfølge enkeltindivider for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Domstolen er den første faste institusjonen av sitt slag, og representerer et viktig framskritt for ansvarliggjøring for grove forbrytelser. Den er lokalisert i Haag i Nederland, men kan gjennomføre rettssaker andre steder for å komme nærmere samfunnet som er blitt rammet av overgrepene.
INTERNASJONALE RAMMEVERK
Menneskerettighetserklæringen av 1948 inneholder grunnleggende menneskerettigheter. Selv om erklæringen ikke er juridisk bindende, er mange av menneskerettighetene ansett som sedvane. De er nedfelt i menneskerettighetskonvensjoner, grunnlover og nasjonal lovgivning i mange land. Sentralt i Menneskerettighetserklæringen står artikkel 14, som angir retten til å søke asyl («Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl mot forfølgelse.»).
Retningslinjene for internt fordrevne av 1998 (Guiding Principles on Internal Displacement), er en samling av de viktigste rettighetene til internt fordrevne og fastsetter myndigheters og opprørsstyrkers plikter i alle fluktens faser. Retningslinjene definerer internt fordrevne som personer eller grupper som har måttet forlate sitt hjemsted på grunn av væpnet konflikt, brudd på menneskerettighetene eller naturkatastrofer, men som ikke har krysset en internasjonal grense. Retningslinjene er ikke juridisk bindende, men gjengir og samler menneskerettigheter og humanitærrett som er relevant for internt fordrevne, og som hver for seg er bindende. De gir også veiledning om humanitær bistand til internt fordrevne og løsninger på fordrivelse gjennom bosetting et annet sted i landet, retur eller lokal integrering.
REGIONALE RAMMEVERK
Regionale regler og rammeverk har vokst fram under tankegangen om at det ofte er lettere å finne en felles forståelse av problemene innen en region enn på verdensbasis.
Afrika
Den afrikanske flyktningkonvensjonen av 1969 (OAU-konvensjonen) inneholder en utvidet flyktningdefinisjon som både viser til og supplerer Flyktningkonvensjonen av 1951. Alle personer som må forlate hjemlandet på grunn av menneskeskapte handlinger som politisk uro, borgerkrig eller invasjon er omfattet, uavhengig av hvorvidt det er bevis for individuell forfølgelse. 55 land i Afrika har signert eller ratifisert konvensjonen.
Kampala-konvensjonen for internt fordrevne er den første av sitt slag og representerer et stort skritt mot sterkere beskyttelse av internt fordrevne. Den ble vedtatt i 2009 av land i Den afrikanske union (AU) og trådte i kraft i 2012. Den er i stor grad basert på FNs retningslinjer for internt fordrevne. Konvensjonen gir beskyttelse til personer som er fordrevet internt på grunn av konflikt eller katastrofe. Den er bindende for de 25 landene i Afrika som har sluttet seg til den.
African (Banjul) Charter on Human and Peoples' Rights av 1981 omhandler både sivile og politiske rettigheter, slik som forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse og forbud mot tortur, og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som rett til utdanning og rett til arbeid. I motsetning til mange andre menneskerettighetskonvensjoner som er rettighets- og individfokusert, inneholder denne også referanser til folk og grupper og til plikter. Den afrikanske menneskerettighetsdomstolen (African Court on Human and Peoples' Rights) skal følge opp konvensjonen, og noen få land aksepterer også individklager.
Latin-Amerika
American Convention on Human Rights av 1969 omhandler sivile og politiske rettigheter, som ytringsfrihet, forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse og forbud mot tortur. Konvensjonen viser også til menneskers plikter. San Salvador-protokollen av 1988 styrker vernet om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som rett til utdanning og arbeid. The Inter-American Court of Human Rights følger opp konvensjonen, og den har vært en viktig institusjon i det amerikanske rettssystemet.
Cartagena-erklæringen av 1984 er en samling prinsipper som i utgangspunktet ikke er juridisk bindende, men som etter hvert har blitt inkludert i en rekke nasjonale lovgivninger. Den inneholder en utvidet definisjon av flyktningbegrepet som omfatter ikke bare de som flykter på grunn av forfølgelse, men også på grunn av generalisert vold.
Asia
For Asia finnes ingen regionale organisasjoner eller konvensjoner som tilsvarer de som er nevnt under Afrika, Amerika og Europa.
Europa
I Europa arbeider både Europarådet og EU med menneskerettighets- og flyktningspørsmål.
Europarådet
Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950 inneholder sivile og politiske rettigheter. Noen av disse er ufravikelige, som forbudet mot tortur. Selv om konvensjonen ikke omtaler flyktninger eller asylsøkere direkte, har tolkningen av konvensjonen betydning for rettighetene deres. Artikkel 3 er tolket slik at den gir et svært sterkt vern mot utsendelse til tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (non-refoulement prinsippet fra Flyktningkonvensjonen).
Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) skal kontrollere at forpliktelsene medlemslandene har påtatt seg blir overholdt. Individer kan klage til domstolen dersom nasjonale rettsmidler er uttømt. Dommer i EMD er bindende for statene som dømmes.
EUs asylsystem
EUs felles europeiske asylsystem (Common European Asylum System - CEAS) skal sikre felles regler og system for behandling av flyktninger og asylsøkere i EUs medlemsland. Bortsett fra Dublin-forordningen er ikke disse instrumentene bindende for Norge, men norsk utlendingslov og utlendingsforvaltning bygger i stor grad på det felleseuropeiske regelverket.
Dublin-forordningen regulerer hvilket land som skal behandle asylsøknaden. Et av formålene er å forhindre at en person fremmer asylsøknader i flere medlemsstater. Hovedregelen er at den første staten hvor en asylsøker registreres eller søker asyl skal behandle asylsøknaden. Dette er imidlertid ingen plikt, og en unntaksparagraf skal sikre at det ikke blir en urimelig anvendelse. Ordningen legger et stort ansvar på stater ved EUs yttergrenser. Det har vært flere reformer siden regelverket først ble utformet, og EU arbeider nå med den fjerde reformen av Dublin-regelverket. Etter fem år med forhandlinger, har man fortsatt ikke kommet til enighet, primært grunnet ulike syn på obligatorisk ansvarsdeling i Europa – med relokalisering av asylsøkere fra land som får uforholdsmessig mange ankomster, som Hellas de siste årene.
Statusdirektivet spesifiserer vilkårene for å gi en person flyktningstatus og andre former for internasjonal beskyttelse i EU. Det er den første avtalen mellom stater som eksplisitt forplikter til beskyttelse utover det som følger av Flyktningkonvensjonen. Den gir beskyttelse mot retur til dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling, og mot retur til alvorlig eller individuell trussel som følge av vilkårlig vold i forbindelse med væpnet konflikt.
Prosedyredirektivet gir felles regler for behandling av asylsøknader som rett til informasjon og advokatbistand. Det gir også felles regler for behandlingen av mindreårige asylsøkere som ankommer alene.
Mottaksdirektivet inneholder regler for hvordan asylsøkere mottas. Det gir minimumsstandarder for blant annet boforhold, tilgang til arbeid, utdanning og helsetjenester.
Schengen-samarbeidet
Schengen-samarbeidet innebærer en felles yttergrense og at det ikke er ordinær passkontroll mellom medlemslandene. Ved unntakstilfeller kan det gjøres kontroll også på de indre grensene. Returpolitikk står også sentralt i samarbeidet. De fleste land i Europa er med i Schengen-samarbeidet.
NORSK LOVGIVNING
Utlendingsloven av 2008 (trådte i kraft i 2010) regulerer utlendingers adgang og opphold i Norge. Loven inneholder et utvidet flyktningbegrep. Det vil si at flyktninger er både de som oppfyller vilkårene i Flyktningkonvensjonen og personer som av andre grunner «står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet». Loven er endret flere ganger siden 2008, senest i mars 2022. En rekke innstramninger i 2016 ble vedtatt for å «stramme inn og gjøre det mindre attraktivt å søke asyl i Norge».
Utlendingsforskriften er hjemlet i Utlendingsloven og inneholder detaljerte regler for utlendingsfeltet. Den inneholder blant annet regler om familieinnvandring, bortvisning og utvisning. Den har også regler om Utlendingsnemnda, som behandler klager på vedtakene til Utlendingsdirektoratet.
Menneskerettighetsloven av 1999 skal styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Følgende konvensjoner gjelder som norsk rett: Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, Menneskerettighetskonvensjonene av 1966, Barnekonvensjonen og Kvinnediskrimineringskonvensjonen. Ved motstrid med annen norsk lov, skal disse konvensjonene gå foran. Flere av rettighetene i Menneskerettighetsloven ble inkludert i Grunnloven i 2014 i forbindelse med 200-års jubileet for Grunnloven.
