Båt på strand på Chios i november i fjor. Denne natten kom det over 700 mennesker i båt fra Tyrkia til Chios. Foto: Tiril Skarstein/Flyktninghjelpen

Hva er et trygt tredjeland?

Eirik Christophersen|Publisert 08. mar 2016|Endret 12. jun 2016
Forhandlingene mellom EU og Tyrkia om å sende flyktninger tilbake til Tyrkia, har aktualisert noen viktige prinsipielle problemstillinger knyttet til internasjonal flyktningbeskyttelse. Hvilket land har ansvar for å behandle asylsøknader, og i hvilke tilfeller er det legitimt å returnere asylsøkere med beskyttelsesbehov til et annet land, mot asylsøkernes vilje?

Beslutningen om å returnere asylsøkere til et annet land begrunnes ofte i det såkalte «første-asyllandsprinsippet», som sier at et land kan avvise en asylsøknad dersom asylsøkeren allerede har fått asyl eller annen form for fullverdig beskyttelse i et annet land. Ofte vises det også til «trygt-tredjelandsprinsippet», som er et noe videre begrep som også inkluderer andre former for forbindelse mellom en asylsøker og et land hvor vedkommende ikke risikerer forfølgelse.

Disse prinsippene er sentrale i det europeiske Dublinsamarbeidet, hvor Norge er med. Målet med Dublinsamarbeidet er å effektivisere asylhåndteringen i Europa ved at en asylsøknad kun behandles i ett land, og man unngår dermed «asylshopping» hvor en asylsøker etter avslag i ett land, søker asyl i andre europeiske land.

Hva sier Flyktningkonvensjonen?

Selv om Dublin-forordningen kun er gyldig for de europeiske landene som har undertegnet den, er prinsippene om første asylland og trygt tredjeland basert på en tolkning av Flyktningkonvensjonen og dermed relevant for alle land som har sluttet seg til den. Ingen av prinsippene er imidlertid direkte omtalt i Flyktningkonvensjonen, men er basert på en formulering i Artikkel 31 som sier at en flyktning ikke skal straffes for å ha tatt seg ulovlig inn i et annet land, dersom vedkommende kommer direkte fra et område hvor hans sikkerhet er truet.

Omstridt lovendring

I november vedtok samtlige partier på Stortinget, med unntak av SV og MDG, å fjerne en formulering i Utlendingsloven som krevde at et land måtte ta imot og behandle asylsøknader for å kunne betraktes som et trygt tredjeland. Endringen ble foretatt for å kunne anse Russland som trygt for asylsøkere, og dermed sende tilbake asylsøkere uten å realitetsbehandle asylsøknadene. Lovendringen ble gjennomført på én uke, uten høring, men regjeringen forsikret at de hadde rådført seg med de beste menneskerettighetsekspertene i landet, og at endringene var i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser. Disse forsikringene har blitt bestridt av flere folkerettseksperter, inkludert FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR).

Først Russland, så Tyrkia

Flyktninghjelpen og andre advarte om at Norges vurdering av Russland som et trygt tredjeland kunne være et farlig skritt på veien mot å vurdere også Syrias naboland som trygge tredjeland. Det ser vi nå er i ferd med å skje. På møtet i Brussel 7. mars, tilbød Tyrkia EU å ta tilbake alle asylsøkere som ankommer Hellas, mot at EU tar imot et tilsvarende antall syriske flyktninger fra Tyrkia. 

Forslaget kan ved første øyekast virke forlokkende, siden det vil fjerne grunnlaget for menneskesmuglerne dersom det ble håndhevet konsekvent. Flyktninghjelpen er likevel sterkt kritisk til at flyktninger skal bli nektet å få sin asylsøknad behandlet i Europa. Så lenge ikke Tyrkia kan garantere at alle flyktninger får sine rettigheter ivaretatt i tråd med Flyktningkonvensjonen, kan landet ikke regnes som et trygt tredjeland. Tyrkia har også begrenset sin ratifisering av Flyktningkonvensjonen til å gjelde europeiske flyktninger, noe som ytterligere taler imot å returnere flyktninger.

Flyktningkonvensjonens beskytter

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har en spesiell rolle når det gjelder å overvåke at flyktningkonvensjonen blir fulgt, noe som til og med er stadfestet i selve konvensjonen. Derfor bør et land rådføre seg med UNHCR før det gjør drastiske endringer i sin asyllovgivning. Det ble åpenbart ikke gjort av den norske regjeringen eller alliansepartnerne da de endret Utlendingsloven for å kunne returnere asylsøkere til Russland, og det ser dessverre ut som heller ikke EU-landene legger avgjørende vekt på høykommissærens advarsler om at en retur av flyktninger til Tyrkia, slik forholdene er i dag, vil være i strid med folkeretten.

I sine kommentarer og anbefalinger til europeisk asylpraksis, understreker UNHCR at prinsippene om første asylland og trygt tredjeland ikke kan ansees som prinsipper basert på internasjonal flyktningrett, men snarere en praksis som har utviklet seg mellom stater. UNHCR anerkjenner at prinsippene kan være hensiktsmessig for å effektivisere asylbehandlingen når det foreligger formalisert samarbeid mellom land, som f.eks. Dublinsamarbeidet, men advarer mot en for vid tolkning av prinsippene.

Strenge krav til trygt tredjeland

Det finnes få eksempler på at vestlige land på generelt grunnlag har ansett land i andre deler av verden som trygge tredjeland, slik Norge valgte å gjøre når det gjelder Russland, og slik EU nå vurderer å gjøre i forhold til Tyrkia. UNHCRs gjennomgang av praksisen i 12 EU-land i 2010 viste at kun to av landene hadde en praksis som anså land utenfor EU som trygge tredjeland. For Storbritannias del gjaldt praksisen kun for USA, Canada og Sveits, mens Spania i visse saker hadde vurdert land i Nord-Afrika og Latin-Amerika som trygge.

I den samme gjennomgangen sier UNHCR at det etter EU-utvidelsen i Øst-Europa ikke er naturlig å anse noen av landene som grenser til EU som trygge tredjeland for asylsøkere, noe som implisitt betyr at verken Russland eller Tyrkia er trygge tredjeland. Høykommissæren understreker at det ikke er tilstrekkelig at flyktninger ikke risikerer å bli sendt tilbake til forfølgelse i hjemlandet (non-refoulement), men at også de øvrige forutsetningene i Flyktningkonvensjonen må oppfylles, inkludert krav om forsvarlig innkvartering av flyktninger, mulighet til å forsørge seg selv og til å oppnå en varig løsning på fluktutfordringen. Det understrekes også at det ikke er nok at landet har sluttet seg til de nødvendige internasjonale konvensjonene, men at de må ha demonstrert i praksis at de etterleves.

Nær forbindelse

Videre presiseres det at asylsøkeren må ha en nær forbindelse til landet for at det skal kunne anses som et trygt tredjeland, og at det å ha reist gjennom landet, på vei til et annet land, ikke kan regnes som tilstrekkelig. UNHCR viser også til forordet i Flyktningkonvensjonen og vedtak i UNHCRs styringsråd, som understreker at internasjonalt samarbeid og byrdefordeling er en forutsetning for god flyktningbeskyttelse, og slår fast at det landet som har mottatt asylsøknaden har hovedansvar for at beskyttelse blir gitt.

Avslutningsvis understreker UNHCR at et land kun bør overføre ansvaret for å behandle en asylsøknad til et annet trygt land dersom disse to landene har asylsystemer som er av tilnærmet samme standard. I tillegg bør det være basert på en klar avtale mellom de to landene, som klargjør ansvarsfordelingen for asylbehandlingen. Det er vanskelig å se at noen av disse forutsetningene er til stede, verken når det gjelder Norges retur av asylsøkere til Russland eller EUs eventuelle retur til Tyrkia.