Et åpent sår i 70 år
Denne saken er mer enn to år gammel
Delingen av Palestina
«Afghanistan?» Avstemmingen foregikk manuelt. Landenes respektive representanter ropte ut sine svar til resten av forsamlingen. «Nei!», runget det fra Afghanistans representant. «Argentina?» Avstående. Tredje land ut var Australia. De ble dermed det første landet som stemte ja til forslaget om å dele det britisk mandatet i Midtøsten, Palestina.
Forslaget om deling kom fra FNs undersøkelseskomite, UNSCOP. Komiteen hadde blitt nedsatt noen måneder tidligere for å utrede spørsmålet om Palestinas fremtidige styre. Komiteen bestod av 11 medlemsland, og etter å ha reist på en befaring i området samlet majoriteten av disse seg bak et forslag om å dele Palestina i to uavhengige stater, én jødisk og én arabisk. Sionistbevegelsen, de som jobbet for opprettelsen av en jødisk stat, hadde ført en svært effektiv kampanje for å påvirke komitéen i denne retningen. På tross av mye intern uenighet i komiteen, lyktes de tilslutt. Forslaget var fortsatt omstridt, og det måtte en ny runde med lobbyvirksomhet til fra sionistenes side for å få resten av FNs medlemsland med på forslaget. Australias «ja» den 29. november 1947 ble etterfulgt av 32 andre ja stemmer, noe som til sammen ga det nødvendige 2/3 flertall for at FNs resolusjon 181 – bedre kjent som delingsplanen for Palestina ble vedtatt.
Delingsplanen for Palestina gikk inn for opprettelsen av en jødisk stat på 55 prosent av det tidligere mandatområdet, og en arabisk stat på 44 prosent av området. Det resterende landområdet hørte til Jerusalem, som skulle skilles ut som et eget område, et corpus separatum (en separat del) som skulle være under internasjonal kontroll. Selv om delingsplanen hadde støtte av majoriteten av FNs medlemsland, var motstanden stor blant de lokale palestinske araberne.
Resultatet av delingsplanen var derfor bortimot uunngåelig: Krig. På bakken i Palestina var det allerede urolig, men med vedtaket i FN eskalerte situasjonen ytterligere. En borgerkrigslignende tilstand rådet i området, og frykten for hva som ville komme gjorde at den velstående delen av det palestinske samfunnet - overklassen og den øvre middelklassen - valgte å forlate sine hus og hjem. Den første bølgen av palestinske flyktninger flyktet i perioden fra delingsplanen ble vedtatt fram til april 1948. Etter at staten Israel ble proklamert i mai samme år, gikk kampene over til å bli definert som krig, den første mellom den jødiske staten Israel og de arabiske nabolandene. Ytterligere tre bølger med palestinsk flukt fulgte.
Katastrofen med stor K
Israel kom på alle mulige måter styrket ut av krigen i 1948. Tross dystre spådommer på forhånd, den israelske hæren viste seg å ha høy moral, sterk kampånd, var godt organisert og koordinert. Også territorielt hadde Israel grunn til å være fornøyd med hvordan krigen endte. Israel utvidet sitt område med ca. 20 prosent sammenlignet med det jødene opprinnelig var tiltenkt i delingsplanen. Staten var også blitt mye mer homogen, for mellom 600 000 og 760 000 palestinere hadde flyktet. Hvis de som reiste høsten 1947 gjorde det fordi de kunne, dro de neste bølgene med flyktninger fordi de ikke hadde noe annet valg.
Israel, Jordan og Egypt tok hver sin bit av det som skulle ha blitt en egen palestinsk stat. Palestina forsvant fra kartet.
For palestinerne var delingsplanen og den påfølgende krigen begynnelsen på et liv i eksil og som flyktninger. Paradoksalt nok ble denne geografiske oppgivelsen og splittelsen en av de mest samlende faktorene for palestinerne som et folk. Blant palestinerne er 1948-krigen bare kjent som «katastrofen». For israelere, derimot, er krigen i 1948 kjent som Uavhengighetskrigen. Triumfen og tragedien går med andre ord hånd i hånd, noe som er en viktig årsak til at det er så vanskelig å nærme seg en løsning på dette flyktningproblemet, og som har gjort det så vanskelig, for ikke å si umulig, å komme fram til en varig fredsavtale mellom de to partene.
En umulig retur?
Omfanget av den palestinske flukten overrasket de fleste – inkludert sionistene. Likevel, når det ble klart for dem hva det var som var i ferd med å skje, ble det sett på som en stor velsignelse. Plutselig kunne de sikre en jødisk majoritet i landet, et scenario de knapt hadde turt å håpe på ved delingsplanens inngåelse. Det var ikke en sjanse de ville la gå fra seg. Palestinske hus og landsbyer ble jevnet med jorden, «infiltrasjon» av flyktningene ble resolutt stanset, og jødiske immigranter overtok flyktningenes hus og marker.
I løpet av sommeren 1948 vedtok den ferske israelske regjeringen en av sine aller viktigste beslutninger i denne sammenheng, nemlig at ingen av flyktningen skulle få lov til å returnere til sine hjem. Dette, omtalt som ingen-retur (no-return), har siden den sommeren vært Israels posisjon. Israels frykt for retur har vært begrunnet i at returnerende palestinerne vil utgjøre en ”femte kolonne” i samfunnet, en gruppe som bevisst undergraver et lands styre til fordel for en fremmed makt.
I tillegg har Israel fryktet at retur ville endre landets demografiske balanse og gjøre jødene til minoritet i sitt nye land. Til sammen bidro alle disse faktorene til at Israels posisjon i spørsmålet om flyktningenes skjebne hardnet til. For de internasjonale diplomater sendt ut for å forhandle om fred mellom Israel og de arabiske landene skulle flyktningproblemet vise seg å blir en spesielt hard nøtt å knekke.
Internasjonal håndtering
I 1950 kom amerikaneren Ralph Bunche til Oslo for å motta Nobels fredspris. Prisen vant han for sin ledende rolle som FN-mekler i forhandlingene om våpenstillstand mellom Israel og araberstatene året før. Våpenstillstand var en ting, men disse avtalene var langt ifra noen fredsavtale. At avtalene han hadde hjulpet å få fram ikke var blitt etterfulgt av en «full fred», så Bunche på som en stor skuffelse. Og hovedgrunnen til at det ikke ble sånn, var ikke Bunche i tvil om: det var mangelen på en løsning på det palestinske flyktningproblemet.
Håndteringen av flyktningproblemet kan man dele i to ulike deler – en humanitær og en politisk. Den humanitære responsen har historisk sett handlet om å holde flyktningene i live, og problemet under noenlunde kontroll. Mer spesifikt har dette arbeidet blitt kanalisert gjennom opprettelsen og opprettholdelsen av FNs organisasjon for de palestinske flyktningene – UNRWA (United Nations Relief and Works Agency).
Et viktig poeng med opprettelsen av UNRWA er at dette skapte et skille mellom palestinske flyktninger og alle verdens andre flyktninger. For mens palestinerne er utelukkende UNRWAs ansvar, er alle andre flyktninger underlagt FNs høykommissær for flykninger, UNHCR. UNHCR ble opprettet året etter UNRWA, og med substansielt ulikt mandat. Mens UNRWAs innsats var begrenset til en humanitær respons, har UNHCRs mandat, siden januar 1951, vært å beskytte, assistere og søke varige løsninger for de flyktningene de har ansvar for. I fraværet av en politisk løsning på flyktningproblemet har UNRWAs mandat blitt fornyet av Generalforsamlingen omtrent hvert tredje år. Organisasjonens nåværende mandat strekker seg til 30 juni 2017.
I motsetning til den humanitære responsens håndtering av problemet har det samtidig vært en politisk respons, som har dreid seg om å forsøke å løse problemet. Denne delen av internasjonalt diplomati kom imidlertid aldri i nærheten av å få løst problemet.
Delvis skyltes dette at Israels kompromissløse linje på retur-spørsmålet ble retningsgivende for de internasjonale aktørenes forsøk på å løse flyktningproblemet. Israel fikk definisjonsmakten over hva som ble vurderte som rimelig å forvente når det gjaldt flyktningenes retur. Konsekvensen ble at tallet for mulig returnerende palestinere bare ble mindre og mindre. De endrede fakta på bakken, hvor jødiske immigranter bosatte seg i de forlatte palestinske hjemmene og landsbyene bisto til å forsterke denne tendensen. For hver uke, måned og år som gikk, ble de palestinske flyktningenes retur sett på som mer og mer urealistisk.
Denne utviklingen bidro videre til at selve forståelsen av flyktningproblemet endret seg. Fra å bli sett på som nøkkelen til fred, med repatriering (retur) som prinsipielt og politisk viktig, gikk det palestinske flyktningproblemet gradvis over til å bli forstått som et humanitært problem. I bunn av dette lå også en antagelse blant de internasjonale aktørene om at det uttalte palestinske ønsket om retur kun var retorikk og symbolikk, og at dersom flyktningenes liv bare ble bedre der de var, så ville deres rop om retur stilne. Gradvis ville problemet, om ikke forsvinne, så i hvert fall betydelig forminskes.
I forlengelsen av denne nye forståelsen sluttet dermed også det internasjonale samfunnet å lete etter politiske løsninger. Et humanitært problem behøvde humanitære løsninger, og det var her man etter hvert la hovedfokus. I praksis betydde dette for eksempel et økt fokus på utviklingshjelp og store bosettingsprosjekter i regionen. De internasjonale initiativene som dro i denne retningen hadde derfor ikke som sin ambisjon å løse problemet, men snarer å sørge for at det med tiden ble oppløst.
Fred uten flyktningene?
Etter krigen i 1967 gikk konflikten mellom Israel og araberstatene inn i en ny fase. Fra dette punktet gikk konflikten fra å dreie seg primært om de arabiske landene, til å bli en tydeligere spisset konflikt mellom Israel og palestinerne. Dette betød imidlertid ikke at det palestinske flyktningproblemet fikk mer oppmerksomhet, snarere tvert imot. Den israelske okkupasjonen av store arabisk kontrollerte landområder, bidro til at territorielle spørsmål dominerte dagsorden.
En tredje fase i konflikten kom på begynnelsen av 1990-tallet, med den hemmelige Oslo-prosessen, den såkalte Oslo-avtalen og årene etter med stadig nye runder med fredsforhandlinger. Heller ikke her spilte flyktningproblemet noen hovedrolle. Satt på spissen var Oslo-avtalen en fredsavtale som utelot flere millioner palestinske flyktninger – hva slags fred kunne egentlig komme ut av en slik avtale?
Etter Oslo-avtalen var det de de palestinske selvstyremyndighetene (PA) som styrte den palestinske skuta. Det palestinske lederskapet hadde siden 1967 hatt frigjøringen av landet, slutten på okkupasjonen og etablering av en uavhengig palestinsk stat som sin hovedkamp. Flyktningspørsmålet hadde vært en iboende del av denne frigjøringskampen, men gradvis, ettersom det palestinske lederskapet fokuserte mer og mer på to-statsløsningen, endret dette seg.
Mye av selvstyremyndighetenes vekst skjedde også på PLOs bekostning, noe som igjen betydde at diaspora palestinerne på «utsiden» – altså de i Libanon, Jordan og Syria – ble ytterligere marginalisert, mens den palestinske kampen i all hovedsak handlet om palestinerne på «innsiden» (Vestbredden og Gazastripen). De sentrale politikerne innad i de palestinske selvstyremyndighetene gjord selv lite, eller ingenting, for å endre på dette. For PA har kontrollen over territoriene og statsbyggingsprosjektet hatt absolutt prioritet.
Et viktig punkt å merke seg er derfor at diaspora-flyktningenes følelse av å ha blitt sviktet i Oslo-prosessen rettet seg like mye mot sitt eget lederskap i PLO som det gjorde mot det internasjonale samfunnet. Det er i dag betydelig distanse mellom de som bor i flyktningleirene i Libanon, og det palestinske lederskapet i Ramallah. Førstnevnte føler seg glemt og sveket av sine brødre på «innsiden», mens de på innsiden har mer enn nok med sin egen overlevelse. Splittelsen palestinerne i mellom, ikke bare mellom Gaza og Vestbredden, Hamas og Fatah, men også mellom de som er på «utsiden» og på «innsiden» av Palestina, har svekket palestinernes forhandlingsposisjon og stilling i konflikten med Israel.
Løsningen på flyktningproblemet kompliseres også fordi det har store regionale implikasjoner. Alle de arabiske vertslandene – Libanon, Syria og Jordan – vil bli direkte berørt av hvordan dette problemet løses eller ikke løses, og har derfor en sterk nasjonal interesse i spillet om flyktningene. Samtidig er det liten tvil om at alle disse landene også ville vært tjent med en løsning på problemet. I rundt sju tiår har det palestinske flyktningproblemet vært en destabiliserende faktor i Midtøsten, en direkte eller indirekte årsak til borgerkriger, invasjoner, og uroligheter. I lys av at regionen igjen er rammet av et stort nytt flyktningproblem, denne gangen fra Syria og Irak, er denne observasjonen knyttet til flyktninger og destabilisering ekstra bekymringsfull.
I en innrapportering til det amerikanske utenriksdepartementet i 1952, skrev den amerikanske generalkonsulen i Jerusalem at «den virkelige nøkkelen» er den palestinske flyktningen. Inntil problemet er løst, skrev generalkonsulen, vil flyktningen fortsette å være et «åpent sår» i Palestina. Han ligner nå en «verkebyll», var hans advarsel, en verkebyll som kan sprekke når som helst. Ser vi på situasjon i et lengre tidsperspektiv er det ikke mye som har endret seg. Etter å ha vært et åpent sår i 70 år er kanskje ikke det merkeligste at problemet med ujevne mellomrom har boblet over, men at det ikke har gjort det enda oftere.
I Syrias skygge
Syria som pleide være en trygg havn for regionens flyktninger – både palestinere og irakere – er det ikke lenger. Nå er det Syria selv som blør. Det er lett å tenke på disse flyktningproblemene som ulike problem – det ene 70 år gammelt, det andre ferskt og stadig pågående. Men sannheten er at de på mange måter er sammenfiltret. For det første er flere titusener av de som har flyktet fra Syria opprinnelige palestinske flyktninger. Som statsløse er de er spesielt sårbare i den syriske krisen. For det andre kan ikke den internasjonale håndteringen av de syriske flyktningene i de såkalte «nærområdene» frikobles fra håndteringen av det palestinske i det samme området.
Syria-krisen er nå inne i sitt sjuende år. Med en slik langtrukken krise er det naturlig at det kommer endringer i oppsettet av hjelpearbeidet. Nødhjelpsinnsatsen erstattes gradvis av mer langtidsdimensjonert utviklingshjelp til de såkalte vertslandene. Det er en reell fare for at det sist ankomne problemet blir sett som det mest «nyttige», politisk sett, å bruke penger på. Men dersom vi ønsker å ta på alvor faren for at situasjonen i Jordan og Libanon skal destabiliseres, vil gjøre klokt i å heve blikket, og sørge for at de palestinske flykningene ikke havner helt i skyggen av Syria.
I fraværet av en fredsprosess som inkluderer et fokus på de palestinske flyktningene, er det helt sentralt at man sørger for at bistanden som nå kanaliseres til de syriske flyktningene i Jordan og Libanon ikke går på bekostning av bistand til de palestinske flyktningene i de samme områdene. Når man jobber med å finne mer langvarige løsninger for de syriske flyktningene, må man ta palestinerne med i beregningen. Store donornasjoner – som Norge – burde etter mitt syn bruke sine økte pengestrømmer til å gå i dialog med lokale myndigheter i Libanon og Jordan om hva de gjør for å forbedre også palestinernes levekår og framtidsmuligheter.